Auslegungshinweise zum Genehmigungsverfahren

Rahmengenehmigung

Nach § 6 Abs. 2 BImSchG ist die Genehmigung für Anlagen, die unterschiedlichen Betriebsweisen dienen oder in denen unterschiedliche Stoffe eingesetzt werden, auf die unterschiedlichen Betriebsweisen und Stoffe zu erstrecken, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen für alle erfaßten Betriebsweisen und Stoffe erfüllt sind. Die Neuregelung sichert lediglich eine schon seit Jahren bestehende Verwaltungspraxis ab. So erteilte das Regierungspräsidium Freiburg bereits im Jahre 1987 erstmals eine derartige Rahmengenehmigung für eine Mehrzweck- oder Vielstoffanlage. Bei derartigen Anlagen muß der Rahmen der Genehmigung in der Regel offen gestaltet werden, damit das Unternehmen kurzfristig auch Stoffe herstellen kann, die zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch nicht abzusehen waren. Beim Regierungspräsidium Freiburg bestand bisher schon die Praxis, in diesen Fällen zulässige Reaktionsgruppen zu genehmigen, wobei einzelne Stoffe ausgeschlossen und Störfallstoffe mengenmäßig begrenzt wurden. Die erstmalige Herstellung oder Verwendung eines Stoffes, der in den der Genehmigung zugrunde liegenden Antragsunterlagen noch nicht näher beschrieben wurde, war dem Regierungspräsidium Freiburg dabei vor Aufnahme der Produktion anzuzeigen. Diese Anzeigepraxis wird nunmehr durch die Regelung des § 12 Abs. 2 b BImSchG ebenfalls gesetzlich abgesichert.

Durch die Änderung des § 4 a Nr. 3 der 9. BImSchV wird auch die erforderliche Konsequenz für die Antragsunterlagen gezogen, in ihnen müssen im Falle einer Rahmengenehmigung Angaben zu den vorgesehenen Verfahrenstypen und Einsatzstoffgruppen enthalten sein.

Gestrecktes Genehmigungsverfahren

Das sog. gestreckte Genehmigungsverfahren beruht auf Überlegungen der "Schlichter- Kommission" zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren.

Diesem Verfahren liegt der Gedanke zugrunde, daß die Erstellung detaillierter Antragsunterlagen sehr zeitaufwendig sein kann, so daß eine Verfahrensbeschleunigung zu erreichen ist, wenn Unterlagen nachgereicht werden dürfen und dementsprechend eine spätere behördliche Prüfung erfolgt. Zu nennen ist hier der neue § 7 Abs. 1 der 9. BImSchV, der nunmehr ausdrücklich bestimmt, daß Teilprüfungen auch vor Vorlage der vollständigen Unterlagen vorzunehmen sind.

Außerdem kann nunmehr zugelassen werden, daß Unterlagen, deren Einzelheiten für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit der Anlage als solche nicht unmittelbar von Bedeutung sind, bis zum Beginn der Errichtung oder der Inbetriebnahme der Anlage nachgereicht werden können. Insbesondere für den zuletzt genannten Fall kann die Genehmigung nach § 12 Abs. 2a BImSchG mit einem Auflagenvorbehalt versehen werden. Die vorbehaltenen Auflagen müssen dann dazu dienen, in der Genehmigung bereits allgemein festgelegte Anforderungen nach deren Erteilung zu konkretisieren.

Die amtliche Begründung nennt als Beispiel aus der bisherigen Praxis die nachträgliche Vorlage der Baustatik. Beim Regierungspräsidium Freiburg bestand daneben schon bisher die Praxis, die Fortschreibung der Sicherheitsanalysen, die Vorlage von Prüfbescheinigungen, Ausnahmen von der Prüfzeichenverordnung etc. in geeigneten Fällen nachträglich zuzulassen.

Vorzeitiger Beginn

Die bisher in § 15 a BImSchG - alte Fassung - vorgesehene Möglichkeit, in einem Verfahren zur Erteilung einer Änderungsgenehmigung die Errichtung der Anlage vorzeitig zuzulassen, wird im neuen § 8 a BImSchG auch auf den Fall der Neugenehmigung erstreckt. Während die Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 15a Abs. 1 Nr. 2 BImSchG - alte Fassung - noch voraussetzte, daß an der vorzeitigen Errichtung einschließlich des Probebetriebs der Anlage wegen der zu erwartenden Verbesserung des Schutzes der Umwelt ein öffentliches Interesse besteht, reicht es nunmehr aus, daß ein öffentliches Interesse oder ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an dem vorzeitigen Beginn besteht. Ein berechtigtes Interesse des Antragstellers kann sich dabei auch aus wirtschaftlichen Gründen ergeben.

Die Zulassung des vorzeitigen Beginns ermöglicht dem Antragsteller, bereits vor Erteilung der Genehmigung mit Errichtungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Prüfung der Betriebstüchtigkeit zu beginnen. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns setzt neben dem Vorliegen eines öffentlichen Interesses oder eines berechtigten Interesses des Antragstellers weiter voraus, daß sich der Antragsteller verpflichtet, bei Versagen der Genehmigung den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen, und daß mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann. Die Zulassung steht dabei im Ermessen der Genehmigungsbehörde, sie ist widerruflich und kann mit Auflagen verbunden werden. In einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung kann der vorzeitige Beginn frühestens nach Ablauf der Einwendungsfrist zugelassen werden.

Der Errichtung der Anlage werden in § 8 a Abs. 1 auch Maßnahmen zugerechnet, "die zur Prüfung der Betriebstüchtigkeit der Anlage erforderlich sind". Damit sind Betriebsvorgänge im Zusammenhang mit dem sog. "Einfahren" der Anlage gemeint. Hierzu zählen die Prüfung der Betriebstüchtigkeit der Anlage zunächst unter Einsatz eines Neutralmediums und danach des Einsatzstoffes sowie die Optimierung der Abluftreinigungsanlagen.

Bei der Errichtung von Neuanlagen kann ein vorzeitiger Betrieb nicht zugelassen werden, weil dies dem EU-Recht widersprechen würde. Nach Absatz 3 des neuen § 8 a BImSchG kann aber bei einer wesentlichen Änderung der Produktionsbetrieb weiterhin vorläufig zugelassen werden, wenn die Änderung der Erfüllung einer sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz oder einer aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflicht dient. Diese Regelung stimmt insoweit mit dem bisherigen § 15 a Abs. 1 a BImSchG überein.

Wesentliche Änderung

Mit der Neugestaltung der Vorschriften über das Änderungsgenehmigungsverfahren verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die Mehrzahl der Änderung von Anlagen, die nach bisherigem Recht in einem Verfahren ohne Öffentlichkeitsbeteiligung zu genehmigen waren (ca. 85 % der Änderungsgenehmigungsverfahren), in das Anzeigeverfahren zu überführen und auf diesem Wege vom immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis freizustellen. Mit der Neugestaltung der Vorschriften über das Änderungsgenehmigungsverfahren sollte auch im Vorgriff die Richtlinie der Europäischen Union über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung in innerstaatliches Recht umgesetzt werden. Im Gegensatz zu dieser Richtlinie, die nur für wesentliche Änderungen mit erheblich nachteiligen Auswirkungen ein Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung vorsieht und ansonsten nur das Anzeigeverfahren kennt, verfolgt das deutsche Recht einen differenzierteren Ansatz, der zwischen nachteiligen und erheblich nachteiligen Auswirkungen unterscheidet, bei beiden Alternativen aber ein Änderungsgenehmigungsverfahren für erforderlich hält.

Die ursprüngliche Zielsetzung des Regierungsentwurfs, die Prüfung der Frage, ob ein Genehmigungsverfahren durchzuführen ist, an der "Saldierungsklausel" des § 15 Abs. 1 BImSchG - Regierungsentwurf - zu orientieren, wurde nicht Gesetz. Nach der "Saldierungsklausel" ist von einem Genehmigungsverfahren abzusehen, wenn erkennbar ist, daß nachteilige Auswirkungen durch die getroffenen oder vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Maßnahmen ausgeschlossen werden oder die Nachteile im Verhältnis zu den jeweiligen vergleichbaren Vorteilen gering sind. Im Vermittlungsverfahren wurde diese "Saldierungsklausel" vom Absatz 1 in den Absatz 2 des § 16 BImSchG verschoben, wobei sich die Länder mit ihrer Auffassung durchsetzten, daß die Fragen,

ob die nachträglichen Auswirkungen gering sind,
welche Vorteile jeweils vergleichbar sind und
ob sie gegenüber den Nachteilen überwiegen,

einer präventiven Prüfung im Genehmigungsverfahren bedürfen. Die „Saldierungsklausel" ist deshalb heute nur noch für die Frage von Bedeutung, ob das Änderungsgenehmigungsverfahren mit oder ohne Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist.

Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 hängt die Genehmigungsbedürftigkeit von Anlagenänderungen davon ab, ob "nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 erheblich sein können". Der Begriff „Auswirkungen" ist dabei weit zu verstehen. Er erfaßt alle direkten oder indirekten, schweren oder leichten, positiven oder negativen Effekte für die Schutzgüter des Gesetzes, seien sie durch Normalbetrieb oder Betriebsstörung hervorgerufen. Als Auswirkung kommen zusätzliche Emissionen oder Immissionen, zusätzliche sonstige Gefahren sowie vermehrter Anfall von Abfall und Abwasser in Betracht. Praktisch dürfte es nur wenige Fälle geben, in denen eine Änderung ohne Auswirkungen bleibt. Um die Frage beurteilen zu können, ob nachteilige Auswirkungen vorliegen, ist ein Vergleich der Situation vor Durchführung der beabsichtigten Änderung mit der (zu prognostizierenden) Situation nach der Änderung erforderlich. Vom Genehmigungserfordernis nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz werden dabei in der Regel nur eindeutig verbessernde oder immissionsschutzrechtlich neutrale Änderungen ausgenommen.

Die Interpretation des Gesetzes, daß die Genehmigungsfreiheit nicht die Fälle erfaßt, in denen erheblich nachteilige Auswirkungen auf die in § 1 genannten Schutzgüter nicht zu besorgen sind, weil diese Auswirkungen durch die getroffenen oder vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Maßnahmen ausgeschlossen werden oder die Nachteile im Verhältnis zu den jeweiligen vergleichbaren Vorteilen gering sind, trifft allerdings auf erhebliche Widerstände seitens der Wirtschaftsverbände im Lande.

Das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg strebt hier eine endgültige Klärung auf Bundesebene an.

Da der Begriff der "nachteiligen Auswirkungen" im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG weit gefaßt ist, kann nur die Bagatellklausel als Korrektiv eingesetzt werden, um Fälle von offensichtlich geringer Umweltrelevanz genehmigungsfrei zu stellen. § 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bestimmt dabei, daß eine Genehmigung auch dann nicht erforderlich ist, wenn durch die Änderung hervorgerufene nachteilige Auswirkungen offensichtlich gering sind und die Erfüllung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebenden Pflichten sichergestellt ist.

Die Frage, ob die nachteiligen Auswirkungen offensichtlich gering sind, kann dabei nur im Einzelfall beurteilt werden. Die Erhöhung der (Rohgas-)Emissionen, des Abwasseranfalls und des Abfallaufkommens wird das Regierungspräsidium Freiburg nur dann noch als offensichtlich gering angesehen, wenn sie anlangenbezogen weniger als 10 % beträgt. Bei einer Summation der Auswirkungen auf die Medien Luft, Boden und Wasser wurde vom Regierungspräsidium Freiburg eine Genehmigungsbedürftigkeit bereits bejaht, wenn sich beispielsweise die Emissionen um 6 %, der Abwasseranfall um 7 % und das Abfallaufkommen um 8 % erhöhten.

Beim Hinzutreten neuer Emissionen hält es das Regierungspräsidium Freiburg für vertretbar, beispielsweise bei organischen Stoffen noch von offensichtlich geringen Auswirkungen auszugehen, wenn die Rohgasmassenstromschwellen nach Nr. 3.1.7 TA Luft nicht überschritten sind und es sich bei dem emittierten Stoff um keinen krebserzeugenden Stoff handelt.

Zur Abgrenzung der §§ 15 und 16 BImSchG

Der Anwendungsbereich der §§ 15 und 16 BImSchG soll anhand der folgenden Fallbeispiele noch näher verdeutlicht werden:

In einer chemischen Anlage zur Herstellung eines Vitamins soll das bisherige Abluftreinigungssystem, das auf einer Solekühlung beruhte, durch eine thermische Nachverbrennungsanlage ersetzt werden. Die thermische Nachverbrennungsanlage weist einen wesentlich höheren Wirkungsgrad als die Solekühlung auf. Reststoffe fallen bei der thermischen Nachverbrennung nicht an. Die Änderung ist nach § 15 Abs. 1 BImSchG anzeigepflichtig, da von ihr keine nachteiligen Auswirkungen hervorgerufen werden. Nach § 15 Abs. 1 sind auch ausschließlich verbessernde Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 1 BImSchG anzuzeigen.
In einer chemischen Fabrikationsanlage sollen mehrere gleichartige Emissionsquellen zu einer zusammengefaßt werden. Nach Angaben der Firma verschlechtert sich weder die Emissionssituation der Anlage noch verbessert sie sich. Da die Änderung keine Auswirkungen auf die Schutzgüter hat, bedarf sie auch keiner Anzeige nach § 15 Abs. 1 BImSchG.
In einer chemischen Mehrzweckanlage soll ein neuer Syntheseweg etabliert werden, bei dem ein furanhaltiges Nebenprodukt anfällt. Die ca. 1.800 t/a furanhaltigen Abfälle sollen in einer Sondermüllverbrennungsanlage entsorgt werden. Entsprechende Annahmeerklärungen von Sondermüllverbrennungsanlagen liegen vor. Das Vorhaben bedarf einer Änderungsgenehmigung, da sich der stärkere Anfall von Abfällen mit höherem Schädlichkeitsgrad nachteilig auf die Schutzgüter auswirkt. Da "saldierende" Maßnahmen im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 2 BImSchG nicht zu berücksichtigen sind, kann der Umstand, daß die Sonderabfälle in einer Sonderabfallverbrennungsanlage entsorgt werden, im Rahmen des § 16 Abs. 1 BImSchG nicht berücksichtigt werden. Von einer öffentlichen Bekanntmachung des Vorhabens und einer Auslegung des Antrages und der Unterlagen kann aber nach § 16 Abs. 2 BImSchG abgesehen werden, da von dem Vorhaben keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen ausgehen, wenn die Abfälle in einer Sonderabfallverbrennungsanlage entsorgt werden.
In einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Tanktasse, die einer chemischen Fabrikationsanlage zugeordnet ist, soll ein zusätzlicher Tank für Dimethylformamid errichtet werden.
Für das Vorhaben ist kein Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen. Die zusätzliche Lagerung einer stark wassergefährdenden Flüssigkeit führt zwar zu einer Erhöhung des Gefährdungspotentials, aber nur im Hinblick auf das Schutzgut "Grundwasser". Da die Schutz- und Abwehrpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG aber durch wasserrechtliche Vorschriften überlagert wird, die als besondere Ausformung des Schutzgrundsatzes im Rahmen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zu beachten sind, sind die nachteiligen Auswirkungen des Vorhabens für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG vorliegend nicht erheblich. Die Errichtung und der Betrieb des Lagertanks sind nach § 15 BImSchG nur anzuzeigen.
Anders wäre der Fall aber zu beurteilen, wenn die Erhöhung des Gefährdungspotentials sich auch im Medium "Luft" auswirken und damit die menschliche Gesundheit betroffen sein könnte. In diesem Fall wäre ein Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen.
In einer chemischen Fabrikationsanlage soll ein Naßwäscher installiert werden, bei dessen Betrieb sich der bisherige Reingasmassenstrom halbiert, aber der Abwasseranfall anlagenbezogen um mehr als 10 % erhöht.
Für das Vorhaben ist ein Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen, da die Medienverlagerung zu einer Erhöhung des Abwasseranfalls um mehr als 10 % führt.

Anzeigeverfahren

Soweit Anlagenänderungen vom Genehmigungserfordernis ausgenommen werden, führt das nicht zu einer Änderung des materiellen Rechts für diese Anlagen. In vielen Fällen sind nicht einmal Verfahrenserleichterungen zu erwarten. Denn zum einen sind neben dem Anzeigeverfahren regelmäßig Baugenehmigungen oder andere Genehmigungen einzuholen, die ansonsten von der Konzentrationswirkung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes umfaßt werden. Gerade wenn mehrere Genehmigungsvorbehalte bestehen, kann die Einholung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für den Vorhabensträger der einfachere Weg sein.

Die amtliche Begründung stuft das Anzeigeverfahren als präventives Kontrollverfahren ein, bei dem die Behörde prüfen soll, ob eine wesentliche Änderung vorliegt und, sofern dies nicht Fall ist, sie die Genehmigung oder die Auflagen aktualisiert (BT-Drs. 13/3996 S. 9). Die amtliche Begründung schießt hier nach Auffassung des Regierungspräsidiums Freiburg über den Wortlaut des § 15 Abs. 1 BImSchG hinaus, da die Mitteilung nach Absatz 2 nur die Feststellung enthalten kann, daß ein Genehmigungsverfahren für das Änderungsvorhaben nicht durchzuführen ist. Einen weitergehenden Regelungsinhalt dahin, daß das Änderungsvorhaben auch materiell rechtmäßig ist, kommt dieser Feststellung aber nicht zu. Die Mitteilung ist dabei ein feststellender Verwaltungsakt, der mit Widerspruch und Klage angegriffen werden kann. Die Prüfung der Anzeige ist gebührenpflichtig.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG darf der Träger des Vorhabens die angezeigte Änderung vornehmen, sobald die zuständige Behörde ihm mitteilt, daß die Änderung keiner Genehmigung bedarf, oder wenn sie sich innerhalb eines Monats nach Eingang der Anzeige und der erforderlichen (ggf. nachgereichten) Unterlagen nicht geäußert hat. Sofern die vorgelegten Unterlagen für eine Beurteilung nicht ausreichen, wird das Regierungspräsidium Freiburg umgehend entsprechende Ergänzungen anfordern. Die Monatsfrist beginnt in diesem Falle erst nach Vorlage der vollständigen Unterlagen zu laufen.

Hinsichtlich des Konkretisierungsgrades der Anzeigeunterlagen verweist das Regierungspräsidium Freiburg auf das - gleichzeitig übersandte - Anzeigeformular mit Erläuterungen.

Literaturhinweise

Hansmann:
Beschleunigung und Vereinfachung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), 1997, 105

Moormann:
Die Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes durch das Gesetz zur Beschleunigung und Vereinfachung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren Umwelt- und Planungsrecht (UPR), 1996, 408